Българскoтo правораздаване през призмата на Европейското законодателство
Адвокат Райна Аврамова е консултант по Европейски правни въпросив ОБК. Тя е адвокат към “Софийска адвокатска колегия”, член на “Асоциация за жените адвокати” и член на СБЖ.

 


В интерес на българския бизнес е самият той да съблюдава спазването на европейското законодателство и да проявява по-голяма активност чрез отправяне на преюдициални запитвания по въпроси свързани с предоставяне на средства от ЕС, защото това ще доведе до дисциплиниране на властите в България за спазване на европейското законодателство и уеднаквяване на националното ни законодателство с това на ЕС.
Предвид спецификата на материята, която ще обсъждаме бих искала да започна с един пример засегнал български бизнесмен – земеделски производител.
През 2012 година е образувано изпълнително дело срещу земеделски производител, когото ще наричаме длъжник, по Изпълнителен лист в полза на физически лица-взискатели.
Съдия-изпълнителят налага запор на банковата му сметка, по която длъжника получава плащания от Държавен фонд „Земеделие“ по Схема за единно плащане на площ – 12 /СЕПП-12/. В хода на изпълнителното дело като кредитор е присъединена и държавата в лицето на НАП, като взискател. Съдия-изпълнителят решава, че може да удовлетвори кредиторите /ФЛ и НАП/ чрез запорираната сума по СЕПП-12 и изготвя Протокол за разпределение, с което решава, че тази сума е секвестируема, т.е. подлежи на принудително изпълнение за удовлетворяване вземанието на НАП.
Оттук започва и драмата за земеделския производител
по отношение на сумата, с която същия е подпомаган от ЕС. Длъжникът подава жалба до българския съд срещу Протокола на Съдия-изпълнителя за разпределение и иска отмяната му, като Съда приеме, че сумата получена от Държавен фонд „Земеделие“ следва да бъде изключена, като несеквестируема. Окръжен съд, като първа инстанция по този вид производство решава, че тази сума може да послужи за удовлетворяване на НАП, тъй като една от основните дейности на Разплащателната агенция е предоставяне на възможност на земеделските стопани да получат средства от Европейския фонд за гарантиране на Земеделието. Съдът приема, че тези средства не са включени в републиканския бюджет от 2013 г., а постъпват директно в бюджета на Разплащателната агенция, като Схемата за единно плащане на площ е схема за директно плащане по смисъла на чл.38, ал.1, т.1 от Закона за подпомагане на земеделските производители, по която земеделските стопани кандидатстват за подпомагане непосредствено пред Разплащателната агенция, която от своя страна извършва директно плащане /чл.41-чл.46 от ЗПЗП/. Именно по тези съображения Окръжният съд достига до извода, че запорираната сума е секвестируема и правилно върху нея е бил наложен запор и съдебния изпълнител е предприел действия по принудително изпълнение върху нея.
Като адвокат с дългогодишна практика, лично аз не мога да приема този извод на Съда за правилен, но за съжаление
В България няма категорична съдебна практика по този въпрос
Едни съдилища приемат, че сумите изплащани от ЕС са секвестируеми, а други че са несеквестируеми и драмата е в това, че тези производства приключват с окончателен съдебен акт на ниво Апелативен съд и не са предмет на разглеждане от ВКС, което препятства уеднаквяването на съдебната практика по този род спорове. Това наложи да изпратим запитване до Европейската комисия относно така създалия се казус и към момента сме в очакване да получим отговор.
ЕВРОПЕЙСКАТА ПРАКТИКА
Съгласно чл.4, параграф 3 от Договора за Европейския съюз държавите членки вземат всички общи или специални мерки, необходими за гарантиране на изпълнението на задълженията, произтичащи от Договорите, или от актовете на институциите на Съюза. Държавите членки са длъжни да съдействат на Съюза при изпълнението на неговите задачи, както и да се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза.
Неизпълнението от страна на държавите членки на задълженията им, произтичащи от Договорите може да се изразява, както в действие, така и в бездействие. Най-често срещаната в практиката хипотеза на неизпълнение на задълженията от държава членка е приемането на разпоредби с нормативен характер от компетентните национални органи - от законодателната или от изпълнителната власт, които противоречат на правото на ЕС.
Пример за такъв вид неизпълнение е приемането на мерки за транспонирането на регламент във вътрешния правен ред на държава членка. Тъй като регламентите се прилагат пряко, ето защо въвеждането им в националното законодателство не само не е необходимо, но и представлява нарушение на правото на Европейския съюз. В този смисъл е решението от 28 март 1985 г. по дело Комисия/Италия, 272/83, т. 26 – „С оглед на твърдението, че регионалните закони или някои от тях повтарят разпоредбите на общностните регламенти, вярно е, както посочва Комисията, че Съдът в решението си по дело 39/72, Комисия/Италия постановява, че общностните регламенти като такива са пряко приложими във всички държави членки и влизат в сила единствено вследствие на публикуването им в Официалния вестник на Общностите. Следователно дадена държава членка не разполага със свободата да създаде положение, с което би бил застрашен директния ефект на общностните регламенти.“ Макар и регламентите по своята същност да не позволяват приемането на мерки за въвеждането им в националонто законодателство, възможно е самият регламент да изисква от държавите членки да приемат конкретни мерки – например въвеждането на точно определени административни или наказателни санкции за нарушаване на регламента, определянето на националните органи, отговорни за прилагането му и пр.
Неправилното транспониране на дадена директива също е често срещан случай на противоправно деяние, извършено от държавата. Достатъчно е да се установи, че национална разпоредба, приета в конттекста на транспонирането на дадена директива, е неясна, за да е налице неизпълнение на задължение, произтичащо от договорите.
Сключването на международно споразумение, противоречащо на правото на Европейския съюз, също така представлява противоправно деяние. Наличието на административни практики, които противоречат на правото на Европейския съюз, както и актовете на органите на националната съдебна власт, които нарушават правото на Европейския съюз също представляват неизпълнение на задълженията на държава членка.
Когато се разглежда отговорността на държавата за неизпълнение на задълженията й, един от основните въпроси, който се поставя, се отнася до съдържанието и значението на понятието „държава членка“ като субект на извършеното нарушение на правото на Съюза. Държавите членки запазват свободата си да уредят във вътрешния си правопорядък, както намерят за добре, разпределението на прерогативите на публичната власт. Правото на ЕС не налага, само по себе си, определен модел на държавно управление и държавно устройство. При все това държавите членки не могат да се позовават на формата на своето държавно управление или държавно устройство, за да се освободят от задълженията си. Държавите членки нерядко се опитват да оправдаят неизпълнението на задълженията си, произтичащи от Договорите със законодателната власт. Законодателният процес може да се окаже сложен и бавен – например държавите членки с двукамарен парламент. Освен това в случаите на политическа криза законодателният процес може да бъде значително затруднен или в определени случаи и прекъснат.
В решението си по дело 77/69 Комисия/Белгия Съдът постановява, че задълженията, произтичащи от чл. 95 от Договора (понастоящем чл. 110 от ДФЕС) обвързват държавите членки като такива и те носят отговорност по реда на чл.169 (понастоящем чл. 258 от ДФЕС), без значение кой е органът на държавата, чието действие или бездействие е довело до неизпълнението, дори да става дума за институции, които са конституционно независими.
Това е така, тъй като субекти на правата, както и на задълженията, произтичащи от правото на Европейския съюз, са държавите членки като такива, а не отделни техни органи или институции. Всички органи и институции са длъжни да спазват правото на Европейския съюз в рамките на своите правомощия, но отговорност за неизпълнението на международно задължение по Договорите носи именно държавата. Затова и страна по тези производства следва да бъде българската държава, която по граждански дела се представлява по принцип от министъра на финансите, освен когато в закон е предвидено друго (чл.31, ал. 1 от ГПК).
Статистиката в Европейския съюз за 2015 година за правораздавателната дейност показва, че съдилищата в държавите членки на ЕС разглеждат основно дела свързани със свободата на движение и на установяване и вътрешен пазар /74/ следвани от делата за данъчно облагане /55/, като най-много преюдициални запитвания е отправила Германия /79/ следвана от Италия /47/, Нидерландия /40/, Испания /36/ и Белгия /32/, като общия брой на преюдициалните производства е 436 броя.
Съдът на Европейския съюз може да бъде сезиран съгласно чл. 267 от Договора за функционирането на Европейския съюз с преюдициално запитване от юрисдикция на държава членка на ЕС. Самата същност на преюдициалното производство се състои в искането за правно съдействие от страна на националния съд и оказването на правно съдействие от страна на Съда на ЕС.
Първата процесуална предпоставка за допустимост на преюдициалното запитване до Съда на ЕС е да се определи съдържанието на понятието „юрисдикция”, което трябва да бъде еднакво за всички държави членки на ЕС т.е. да бъде разбирано като общностно, а не като национално понятие. Юрисдикционното качество на запитващия орган по смисъла на чл. 267 от ДФЕС е абсолютна процесуална предпоставка, която определя компетентността за отправяне на преюдициално запитване и компетентността на Съда на ЕС да постановява преюдициални заключения.
Съдът на ЕС в решението си по делото Veuve Vaassen-Gobbels (Решение от 30 юни 1966 г. по дело C-61/65) поставя няколко критерия, на които трябва да отговаря органът, отправящ преюдициално запитване, за да бъде квалифициран той като юрисдикция по смисъла на чл. 267 от ДФЕС. Наименованието на органа според националното право е без значение. Правнорелевантна е единствено същността на функциите, които изпълнява той. Съдът на ЕС извежда шест критерия, кумулативното наличие на които би придало юрисдикционно качество на всеки национален орган:
1. Националният орган трябва да е конституиран по силата на закона;
2. Той трябва да е независим и постоянно действащ;
3. Сезирането на съответния правораздавателен орган трябва да е задължително за разрешаването на спора, както и решението му да се ползва със задължителна сила;
4. Националният орган трябва да произнася решенията си съгласно действащото право;
5. Производството пред него трябва да е двустранно;
6. Членовете на правораздавателния орган трябва да се назначават от публичната власт.
Следователно тези критерии изключват per se като недопустими преюдициални запитвания, отправени от ad hoc съдилища, доброволни юрисдикции, религиозни съдилища и т.н.
В последващата практика на Съда на ЕС тези критерии претърпяват редица изменения (например условието за двустранност (състезателност) на производството постепенно придобива факултативен характер), или към тях се добавят нови условия като изискването за независимост на запитващия орган, който трябва да е призван да реши правен спор във висящото пред него производство (вж. Решение от 31 май 2006 г. по дело Syfait, С-53/03, т. 29). Следователно практиката на Съда на ЕС е казуистична, непоследователна и невинаги напълно ясна.
Следователно с оглед на изброените по-горе критерии Народното събрание като орган на законодателната власт е изключен от кръга субекти, които могат да отправят преюдициални запитвания до Съда на ЕС в Люксембург.